Libération des lots de vaccins et transparence sanitaire : quelles limites au secret des affaires ?

La libération des lots de certains médicaments s’inscrit dans un cadre juridique européen particulièrement structuré. La procédure européenne de libération des lots par les autorités officielles de contrôle (OCABR), articulée avec les exigences de la directive 2001/83/CE, des Bonnes Pratiques de Fabrication et des normes applicables aux laboratoires, concerne exclusivement le contrôle officiel indépendant réalisé par un Official Medicines Control Laboratory (OMCL) préalablement à la mise sur le marché de certains médicaments, notamment les vaccins et les produits dérivés du sang.

Elle ne se confond pas avec les contrôles réalisés par le fabricant au titre de ses obligations issues de l’autorisation de mise sur le marché et des BPF. L’OCABR intervient ainsi en complément de ces obligations industrielles. Ce dispositif n’est pas seulement technique ; il constitue une garantie institutionnelle additionnelle organisée au niveau européen, destinée à renforcer la qualité, la sécurité et la confiance publique dans des produits particulièrement sensibles.

Or cette architecture normative repose sur une exigence fondamentale : la traçabilité et la conservation des données de contrôle. Les textes imposent non seulement que les vérifications soient effectuées, mais également qu’elles soient documentées, enregistrées et conservées pendant des durées déterminées, précisément afin de permettre leur contrôle et, le cas échéant, leur vérification a posteriori.

Dès lors, une question juridique centrale se pose : une autorité sanitaire, investie d’une mission de police sanitaire et agissant dans le cadre harmonisé du réseau OCABR, peut-elle opposer le secret des affaires pour refuser la communication de documents de contrôle qu’elle détient nécessairement et qu’elle a produits ou validés dans l’exercice de ses compétences publiques ?

La réponse à cette question engage non seulement l’interprétation du Code des relations entre le public et l’administration, mais aussi l’équilibre entre protection des intérêts économiques privés et exigence de transparence en matière de santé publique.

L’enjeu n’est pas l’accès à un savoir-faire industriel ou à une stratégie commerciale. Il porte sur la communicabilité d’actes de contrôle post-AMM, relatifs à la conformité effective de lots déterminés à des spécifications réglementaires préétablies. Pourtant, dans la pratique, une confusion persiste entre les données industrielles relevant du dossier du fabricant et les actes de contrôle postérieurs établis par l’autorité publique dans l’exercice de ses compétences propres.

OCABR : un contrôle officiel indépendant distinct des obligations du fabricant

Comme tout médicament commercialisé dans l’Union européenne et l’Espace économique européen, les vaccins et les produits dérivés du sang et du plasma humains sont d’abord soumis à une procédure rigoureuse d’autorisation de mise sur le marché (AMM), destinée à garantir leur qualité, leur sécurité et leur efficacité conformément à la législation européenne. Les fabricants sont tenus, en principe, de respecter les Bonnes Pratiques de Fabrication (BPF) et de réaliser l’ensemble des essais de contrôle qualité prévus par leur AMM.

La procédure OCABR vient s’ajouter à ce cadre général pour les médicaments qui y sont soumis. Après sa fabrication et sa certification par la Personne Qualifiée du fabricant, chaque lot concerné est soumis, préalablement à sa mise sur le marché, à une évaluation autonome par l’OMCL.

Il convient de distinguer clairement cette procédure du mécanisme de certification par la Personne Qualifiée prévu aux articles 48 et 51 de la directive 2001/83/CE. La Personne Qualifiée, agissant pour le compte du fabricant, atteste que le lot a été fabriqué et contrôlé conformément à l’AMM et aux Bonnes Pratiques de Fabrication. 

La procédure OCABR, telle que définie par la Direction européenne de la qualité du médicament et des soins de santé (EDQM), repose quant à elle sur une double opération réalisée par l’OMCL.

D’une part, l’OMCL procède à une évaluation critique du protocole de fabrication et de contrôle transmis par le fabricant (« lot release protocol »), document rassemblant les données de production et de contrôle qualité du lot, afin d’en vérifier la conformité aux exigences de l’AMM.

D’autre part, l’OMCL réalise ses propres essais en laboratoire sur des échantillons représentatifs du lot concerné, selon une liste d’essais clés issue des lignes directrices spécifiques au produit et du dossier d’AMM approuvé.

L’OCABR s’articule ainsi étroitement avec les exigences des Bonnes Pratiques de Fabrication.

Le Guide des Bonnes Pratiques publié par l’ANSM, en son point 11.3.1, précise le contenu du processus de libération des lots. Il comprend notamment la vérification que la fabrication et les contrôles ont été effectués conformément aux exigences applicables et au dossier d’AMM, que les spécifications des matières premières, des articles de conditionnement et des excipients sont conformes et que ces derniers ont été fabriqués dans des conditions appropriées. Il impose également de vérifier la conformité des données relatives à la sécurité virale et microbiologique, ainsi que le statut vis-à-vis des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), la réalisation et l’enregistrement corrects des contrôles en cours de procédé – y compris la surveillance environnementale –, la conformité des résultats de contrôle qualité du produit fini, et la solidité des données issues du programme de stabilité pour appuyer la certification.

Le processus suppose également l’évaluation de l’impact de toute déviation, la finalisation des vérifications et contrôles additionnels, l’achèvement des investigations liées au lot, l’existence d’un programme d’auto-inspection actif, la mise en œuvre de modalités appropriées de conservation et de transport, ainsi que, le cas échéant, la vérification de la présence des dispositifs de sécurité prévus par le code de la santé publique transposant l’article 54 de la directive 2001/83/CE.

Le cadre administratif européen de libération des lots prévoit en outre la possibilité de mettre en œuvre des essais dits de « phase 2 » en présence d’événements particuliers tels qu’une modification significative du procédé de fabrication, un changement de site de production, la survenue d’événements indésirables, des incohérences marquées dans le procédé, une variabilité inattendue des résultats ou encore un rapport d’inspection critique.

Les procédures OCABR spécifiques aux vaccins contre le COVID-19

Les lignes directrices OCABR adoptées spécifiquement par l’EDQM pour les vaccins contre la COVID-19 – qu’il s’agisse des vaccins à ARNm (tels que ceux développés par les laboratoires Pfizer et Moderna), des vaccins à vecteur adénoviral non réplicatif (tels que ceux développés par le laboratoire Janssen ou AstraZeneca) ou des vaccins à protéine recombinante – s’inscrivent pleinement dans le cadre juridique précédemment exposé.

Elles conservent la même architecture procédurale : revue critique du protocole du fabricant et réalisation d’essais en laboratoire par l’OMCL. En revanche, le contenu concret des contrôles varie substantiellement selon la technologie vaccinale :

• Pour les vaccins à ARNm, le contrôle porte à la fois sur la matrice ADN, l’ARN messager produit, les nanoparticules lipidiques (LNP) et le produit fini. Sont notamment vérifiés l’identité et l’intégrité de la séquence ARN, la présence éventuelle d’ADN ou d’ARN résiduels, la conformité de la coiffe 5’ et de la queue poly(A), les solvants résiduels, ainsi que les caractéristiques physico-chimiques des LNP (taille, polydispersité, composition lipidique). S’y ajoutent les essais de puissance, d’expression in vitro, d’endotoxines et de bioburden. L’objectif est de contrôler à la fois la structure génétique, la pureté moléculaire et la qualité du système d’encapsulation.

• Pour les vaccins à vecteur adénoviral non réplicatif, l’OMCL se concentre sur la caractérisation du vecteur viral et la sécurité biologique du procédé. Sont examinés les lots de semences virales, les banques cellulaires, l’identité du vecteur, l’expression du transgène, le nombre d’unités infectieuses, le ratio particules/unités infectieuses, ainsi que l’absence d’adénovirus réplicatif compétent. Les contrôles portent également sur les protéines et ADN résiduels de cellules hôtes, les endotoxines, la stérilité et certains paramètres physico-chimiques. Il s’agit essentiellement de vérifier l’absence de capacité réplicative résiduelle et la conformité biologique du vecteur.

• Pour les vaccins à protéine recombinante, le contrôle est centré sur la caractérisation biochimique de la protéine produite et, le cas échéant, de l’adjuvant. L’OMCL examine l’identité, la teneur, la pureté, la présence d’agrégats et les impuretés liées au procédé, notamment les protéines et l’ADN de cellules hôtes résiduels. Lorsque le vaccin contient un adjuvant, des paramètres spécifiques sont également vérifiés, tels que son identité, sa concentration et ses caractéristiques particulaires.

Portée juridique du certificat OCABR dans l’Union Européenne

Le certificat OCABR de l’Union européenne est un document officiel délivré par un OMCL attestant qu’un lot déterminé d’un médicament immunologique ou d’un médicament dérivé du sang humain est conforme aux spécifications de l’autorisation de mise sur le marché approuvée dans l’Union.

Ce certificat est reconnu par l’ensemble des États membres de l’Union européenne, par les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen – Norvège, Islande et Liechtenstein – ainsi que par les États ayant conclu un accord de reconnaissance mutuelle couvrant l’OCABR, à savoir la Suisse pour les produits du sang et les vaccins, et Israël pour les vaccins. Un lot disposant d’un certificat OCABR de l’UE peut ainsi être commercialisé dans ces pays sans qu’il soit nécessaire pour les autorités locales de procéder à des essais supplémentaires.

L’octroi du certificat s’inscrit dans une procédure codifiée, approuvée par consensus par les États membres participants, visant à garantir un niveau élevé et homogène de qualité pour des médicaments dont la sensibilité justifie un contrôle public renforcé, lot par lot, avant leur mise à disposition des patients.

Traçabilité et conservation des données de contrôle : une obligation structurante

La règle est simple : pas de contrôle sans trace écrite.

La procédure OCABR est exigeante : les OMCL doivent conserver une documentation détaillée pour chaque lot pendant dix ans après sa date d’expiration. Il ne s’agit pas d’un simple certificat synthétique, mais d’un ensemble de données permettant, si nécessaire, de reconstituer le contrôle effectué et d’en vérifier la solidité.

Les Bonnes Pratiques vont dans le même sens : ces enregistrements doivent contenir les résultats obtenus, les données brutes ou traitées, ainsi que les informations nécessaires pour identifier les facteurs susceptibles d’influencer les résultats. La norme ISO 17025 applicable aux laboratoires impose également la conservation des enregistrements techniques complets afin de garantir la traçabilité scientifique.

En clair, la documentation n’est pas un élément accessoire du système. Elle en est la condition de validité. Un contrôle sans données conservées serait, juridiquement et scientifiquement, un contrôle inexistant.

Le respect de ces obligations est d’ailleurs susceptible de contrôle. En droit interne, l’article L. 5313-1 du code de la santé publique prévoit que l’autorité compétente désigne des inspecteurs chargés de contrôler l’application des lois et règlements, notamment l’application des règles de Bonnes Pratiques définies par décision de l’ANSM ou par arrêté ministériel, y compris les Bonnes Pratiques de Laboratoire ainsi que les normes européennes harmonisées applicables.

Mise en balance : secret des affaires vs intérêt supérieur en matière de santé publique

Les documents produits ou détenus par l’ANSM en sa qualité d’OMCL (établissement public de l'Etat placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé en vertu de l’article L5311-1 du Code de santé publique), dans le cadre de ses missions, constituent des documents administratifs communicables en principe.

En droit interne, il est rappelé que l’article L. 311-1 du Code des relations entre le public et l’administration consacre le principe du droit d’accès aux documents administratifs, sous réserve des restrictions prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6.

Il ne saurait, en tout état de cause, être fait usage de ces restrictions pour faire obstacle de manière générale au droit à communication des éléments sollicités.

Plus précisément, l’article L. 311-6, 1° du CRPA ne permet de limiter la communication que si celle-ci porterait effectivement atteinte au secret des affaires, lequel recouvre le secret des procédés, des informations économiques et financières, ainsi que des stratégies commerciales ou industrielles.

La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a précisé que l’application de cette disposition doit être appréciée à la lumière de la définition légale du secret des affaires prévue à l’article L. 151-1 du code de commerce, issu de la loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 transposant la directive (UE) 2016/943. Cette définition repose sur trois critères cumulatifs : l’information ne doit pas être généralement connue ou aisément accessible pour les personnes familières de ce type d’information ; elle doit revêtir une valeur commerciale effective ou potentielle du fait de son caractère secret ; enfin, elle doit faire l’objet de mesures de protection raisonnables pour en conserver le caractère secret.

La CADA adopte en réalité une approche finaliste et exige cumulativement que l’autorité établisse non seulement que les informations relèvent matériellement d’un secret protégé, mais également qu’elles ne sont pas aisément accessibles, qu’elles tirent une valeur commerciale de leur caractère secret et qu’il existe un risque concret d’atteinte aux intérêts protégés (rapport d’activité 2018, avis du 13 octobre 2022, avis n° 20183478 du 21 mars 2019, considération n° 20190911 du 5 septembre 2019).

Il est important de préciser que les rapports d’analyse et les documents relatifs au contrôle des lots sont parfaitement dissociables du module 3 du dossier d’AMM. Ce dernier correspond à un dossier industriel pré-autorisation, élaboré par le fabricant afin de démontrer la qualité pharmaceutique du médicament avant sa mise sur le marché. Il comprend des informations détaillées sur les procédés de fabrication, les validations industrielles, les méthodes analytiques et les stratégies de contrôle, susceptibles, pour partie, de relever du secret des affaires et bénéficiant d’un régime spécifique de protection des données.

Les documents sollicités relèvent donc en réalité d’une tout autre logique : ils sont postérieurs à l’AMM et ne décrivent ni un procédé de fabrication ni un savoir-faire industriel. Ils constatent uniquement, pour un lot déterminé, que les résultats des contrôles réalisés satisfont – ou non – à des seuils réglementaires préétablis.

En tout état de cause, la jurisprudence administrative constante (CE, 30 juin 1989, OPHLM de la ville de Paris ; TA Toulon, 31 décembre 2020, n° 1902598 ; TA Nancy, 31 mars 2020, n° 1903724) rappelle qu’un refus global et indifférencié de communication est illégal. Conformément à l’article L. 311-7 du CRPA, l’administration doit, lorsque cela est possible, procéder à une communication partielle après occultation des seules mentions effectivement couvertes par un secret légalement protégé.

Le principe demeure la communicabilité ; l’exception doit être strictement circonscrite.

Surtout, une exigence centrale s’impose : la mise en balance entre le secret invoqué et l’intérêt public attaché à la divulgation. Dès lors que les documents concernent des médicaments administrés à très grande échelle, la transparence des contrôles exercés par l’autorité sanitaire participe directement de la confiance dans l’exercice d’une mission de police administrative destinée à garantir la sécurité des produits de santé.

L’intérêt supérieur en matière de santé publique ne peut être évacué d’un revers de main. C’est d’ailleurs pour cela que la doctrine récente de la CADA tend à resserrer l’invocation du secret des affaires autour de la notion d’activité économique. Lorsque l’administration agit dans le cadre d’une mission de service public qui n’a ni objet industriel ni finalité commerciale, les documents relatifs aux conditions d’exercice de cette mission sont, en principe, communicables.

Conclusion :

En définitive, la question n’est pas celle de l’accès à un savoir-faire industriel, mais celle de la communicabilité d’actes de contrôle établis par une autorité publique dans l’exercice d’une mission de police sanitaire. Les rapports d’analyse issus de la procédure OCABR ne décrivent pas un procédé de fabrication : ils constatent la conformité – ou non – d’un lot à des exigences réglementaires prédéfinies.

Or le droit est clair : la communicabilité est le principe, le secret l’exception, strictement encadrée et devant être démontrée de manière concrète et individualisée. S’agissant de médicaments administrés à grande échelle, l’exigence de transparence participe directement de la confiance dans l’action sanitaire publique.

Pour toute question, accompagnement dans une demande de communication ou procédure devant la CADA ou le juge administratif, vous pouvez me contacter.